国外环卫市场化发展现状与经验教训(上篇)

    “是否能够提供优秀的废物管理服务是检验市场化是否成功的唯一标准,也就是说这与所有权毫无关系。”

    城市选择私营公司的标准是:是否能够有效地降低服务的成本?能够提升服务水平?能否为受到影响的雇员提供工作?

    “市场化的底线是,政府虽然可以将部分、甚至全部的固废管理服务的运营工作承包出去,但却一定不能将监管合同的责任转嫁到公众(接受服务一方)的身上。

    文章来源:智慧环卫联盟 【小帆看世界】

    一、市场化与政府责任

    对废物管理业来说,市场化有多种形式,比如人员支持、顾问服务、对街边收集的垃圾进行循环利用、特殊废物收集、庭院废物收集、车辆维护、设备提供、中转站运营、循环利用与处置设施的运营——而这还只是冰山一角而已。在废物管理服务的市场化中,最为主要的两种方式是,以合同的形式购买服务、发放特许经营许可。

    美国的固体废物管理市场每年的产值高达上千亿美元,市场中的元素多种多样,包括多种多样的废物物流和各式各样的循环利用活动。2007年时,美国有57%的郊区政府部门、39%的小城镇、29%的大城市,将生活垃圾的收运服务外包给了私营企业。自该年之后,包括伊力诺依州的芝加哥市、密歇根州的底特律市、华盛顿州的索珀湖市、宾夕法尼亚州的尤宁敦市、阿拉巴马州的塞尔玛市在内的诸多城市宣布将废物管理服务外包,令市场化的比例继续出现了大幅提升。

    对废物管理进行市场化既有支持者,又有反对者。在支持者看来,市场化具有提升管理服务效率的潜力;而在反对者看来,市场化的服务无论是在可靠性,还是在公平性上,都令人心存疑虑。一些观察家提出,应当将争论的议题定为,何种服务形式能够为居民提供最好的废物管理服务,能够让服务提供者以最低的成本实现最优的品质。在考虑到上述观点后,是否能够提供优秀的废物管理服务就成了检验市场化是否成功的唯一标准,也就是说与所有权毫无关系。但值得提出的是,只有在市政当局积极采取行动,创造出良性的竞争环境,独立的私营企业才能在正常的竞争中不断地拓展自己的业务。

    在市场化的大潮中,如何通过合同的形式将服务外包出去、如何对合同的执行进行监管,就成了关键性的问题。近年来,管理公共事务和环境服务的官员在转变带来的压力下,正在不断地寻找何种方法才能更有效地为公众提供废物管理服务。

    由于不同的地区废物管理行业的具体情况各有差别,想要对废物管理的市场化进行全面的检视是一项十分困难的任务。在一些区域,政府部门不能向民众提供所承诺的公共服务,导致人们对政府服务的有效性和可靠性产生了质疑。在公共部门提供服务的能力捉襟见肘的同时,公众对公共服务的需求却在不断地增长,以至于各级政府都发出了呼吁,希望能让私人企业进入,一边增加服务的供应量。私营企业间存在着激烈的竞争关系,企业的生死存亡经营者提供了足够大的动力,能够以公有部门难以企及的效率生产产品、提供服务。市场化的支持者提出,由于竞争压力和市场刺激的存在,私营企业与生俱来就比公有制更具效率。

    而在市场化的批评者看来,由公共部门提供的服务在理论上就更为廉价,原因是公共部门在提供服务是不存在必须产生利润的压力。竞争和产生利润的压力并不一定能够产生最好的结果,因为在生产某些产品、提供某些服务的过程中,市场失灵和外部成本会令以市场为导向的经营体产生不良的经营效果。举例来说,在完全以市场为基础的体制下,一些地区的收运工作会被分包给许多收运商,但实际情况却是,这些地区的收运工作在只有一个服务提供者时才是最高效的。此外,批评者还指出,对私营企业来说,更高的“效率”通常都是通过降低工资和服务水平来实现的。

    二、许多城市认为市场化具有降低成本的潜力

    随着预算的不断紧缩和成本的快速攀升,北美的许多城市都希望将市政服务市场化,而固体废物管理服务也不例外。

    底特律和多伦多两座城市都对固体废物的收运服务进行了市场化,目的是缩减预算,可能的手段为降低工人的健康医疗费用和退休金支出,也包括降低收运车辆的维护费用。但市场化是对所有城市都适用的方法吗?

    废物管理(WM)公司的收运卡车正在底特律市内提供收运服务

    查斯·米勒是国家废物与循环利用协会(一个代表美国私营废物管理与循环利用企业利益的组织)政策与推广部的负责人,在接受采访时指出,“总体上讲,在那些正在进行市场化的城市,市场化的进程都十分顺畅。”

    在底特律被随意丢弃的废旧轮胎和塑料桶等垃圾,而旁边的标示牌上展示的则是非法倾倒将会受到的处罚

    米勒指出,实际上在多伦多和底特律这两座城市,市场化的进程十分高效,目前多伦多已经有一半的收运服务市场化,而在底特律,以合同的形式,将部分废物管理服务分包给了两家私营公司。

    “垃圾的收运没有受到影响,处置也没有出现问题,唯一的不同是,纳税人得到了好处,”米勒如是说。

    2011年,在进行了长达一天的讨论后,市政厅以32票赞成、13票反对的投票结果,将16.5万座住宅的垃圾收运工作外包给了GFL公司,令300余名市政收运工人失去了工作。

    两年后的2013年,多伦多市的公共事务及基建委员会在市长约翰·特里的领导下,开始对城市供水服务进行市场化试验。2014年初,该市总审计长在报告中指出,市场化似乎取得了一定的成效,为城市当局节省了大约1150万加元。虽然如此,关于市场化的讨论目前还仍在进行中。

    多伦多市的市长特里正在街头为垃圾收运市场化造势

    2015年1月,市议员杰伊·罗宾逊向委员会传达了如下信息:“在与市长的交谈中,我们一致认为,市政当局的目标应当是,为多伦多市民以最低的成本,提供最优质的服务。所以说,在全市境内,我们必须抓住所有机会,在控制成本的同时,提供高效的市政服务。”

    之后,委员会要求主管城市固体废物管理服务的贝丝·古杰总结出一份报告,在其中详细地列出能够降低路边垃圾收集成本,并同时提高效率的方法。罗宾逊指出,“报告的作用是,让我们能够掌握足够的实际情况和背景资料,以此为基础做出正确的决定。”

    国家废物与循环利用协会一直都在推进市场化的进程,认为私营企业提供的废物管理服务不仅成本低、效率高,还能保证作业的环境友好度。“废物管理服务能够实现市场化吗?此问题的答案十分明确,当然可以!因为在加拿大全国的许多社区,垃圾收运服务的提供者都已经是私营企业了。”米勒对问题做出了这样的回答。

    下一个问题便是市场化会降低服务的成本吗?“去查看一下合同就一目了然了,实时市场化后,政府的服务成本支出都出现下降,”米勒回答道。

    底特律市的情况与多伦多十分类似。去年5月,这座处于金融危机中的汽车城开始在市内数个区域对废物收运和单物质流循环利用服务进行市场化,将25.7万户住家所需的服务分包给了两家公司。

    负责城市紧急事务管理的官员指出,城市选择私营公司的标准是,公司是否能够有效地降低服务的成本(每年预计减少600万美元)、能够提升服务水平、能否为受到影响的150名市政雇员提供工作。

    然而,市场化并非适用于所有的城市。

    2011年时,俄亥俄州托莱多市的前市长麦克·贝尔将市内18万余户住宅的固废管理服务外包给了私营公司,指出此举能够为城市节省280万美元。

    多伦多市的垃圾收运车

    任市长迈克尔·科林斯在2011年时是市议员,曾经反对进行市场化,在当选市长后也曾试图将固废管理服务重新划归市政,但却发现,虽然市场化时所承诺的成本降低和服务提升是否得以实现令人存疑,但想要重新让市政当局再次成为服务提供者,已经变成了不可能完成的任务。

    孟菲斯市也曾考虑到要进行市场化,但最终决定以买断工龄的形式对环卫工人进行裁员,来减少人力成本。佛罗里达州的南迈阿密市和北迈阿密海滩市最近也决定不进行市场化,而是继续由市政部门提供收运服务。



    欢迎投稿:来搞请投中环协网站 网站邮箱: