国外环卫市场化发展现状与经验教训(下篇)

    三、环卫市场化实践——多伦多的双重体系困境

    福特市长于2011年开始对生活垃圾的收运进行市场化,但效果却并不如预期,导致城市的废物管理服务面临着半市场化的尴尬局面:央街以西城区的收运工作已经市场化,而央街以东的收运工作却仍归市政管理。现任市长特里在2014年竞选时,曾承诺将把全市的收运工作都外包出去。在当选后,特里市长正在兑现承诺,不断推动市场化的进程。

    那么市场化到底是如何运作的呢?又会带来什么样的影响呢?对多伦多来说,想要回答这两个问题,既十分简单,但同时又十分复杂。市政当局将城市垃圾收集及处理外包虽然引发了很多争议,但过程却相对简单,而令问题复杂化的则是,多伦多还存在另一种市场化的模式,遵循的是一套完全不同的规制。

    在多伦多,废物收运公司既可以签订与市政当局协商的合同,也可以与业主直接签订合同,相当于形成了两套完全不同的收运体系。所以说,在服务质量、责任追查、监管等方面,收运服务是否是由私营企业提供并不十分重要,决定性因素反倒是合同的性质。

    如果想要全面了解特里市长提议的全面市场化将会造成的影响,就必须了解市政当局与私营企业签订合同的性质,并同时比较此类合同与业主与企业间合同的不同之处。

    1、通过与市政当局签约实现市场化

    特里市长推进的市场化其实是多伦多市废物管理服务市场化的第三阶段。1995年,在被多伦多合并前,怡陶碧谷市对垃圾收运服务进行了市场化,而前市长罗伯·福特在2011年对央街以西的城区进行了市场化,令多伦多的收运服务出现了公私两立的局面。在特里市长的口中,前两次将收运服务外包都实现了收运成本的降低。在进行市场化后,怡陶碧谷市每年节省了180万加元的成本,而福特在2011年的市场化则为城市每年节省了1190万的收运成本。

    多伦多市的垃圾收运工人曾在2003年和2009年发起了两次长时间的罢工,对市政收运服务在市民中的口碑产生了不利影响,在罢工发生后的数年中为市场化创造了条件。2009年的垃圾收运工人罢工长达39天,令公众对多伦多工会的支持受到了尤其严重的影响。尽管如此,在一些批评家看来,对收运服务进行市场化将不可避免地降低服务的透明度,同时也是政府不愿意与公会合作,充分保护工人利益的表现。

    在多伦多东区,市政官员对市场化持有反对态度,认为只要当前市政收运服务在提高效率后,已经变得比私营企业更具成本效益。此外,市场化是否能够实现长期的降低成本效果,目前依然没有人能够回答。尽管存在许多异议,但通过与市政当局签订合同来实现市场化,就可以从功能上对原有的市政收运服务进行复制。

    目前与市政当局签订合同,在负责央街以西收运服务的是Green For Life(GFL)环境有限公司,而同样签订了合同负责前怡陶碧谷市收运服务的则是米勒集团。目前,两家公司的收运服务模式都复制了之前市政收运的模式。与市政当局签订的合同规定,两家公司都必须遵守多伦多市对分类处理、循环利用、有机废物的规定,并同时继续适用市政当局的垃圾中转站和绿道垃圾填埋场。

    GFL公司与市政府签订了收运服务合同,图中是一辆该公司的收运车

    GFL公司的收运车上的表示展示公司与市政厅签订了合同

    绿道垃圾填埋场位于安大略省伦敦市的郊外,在2007年被多伦多市政当局以2.2亿加元收购,用来接收停止向美国密歇根州运送生活垃圾后,市内产生的垃圾。多伦多与其他三座安大略省的城市在来自多方压力的作用下,决定于2011年初停止向密歇根州输出生活垃圾。目前,所有与市政当局签订合同的外包服务商都必须将垃圾运至此填埋场。

    虽然多伦多市垃圾收运服务的市场化被广泛报道,但公众却并不知晓,随着地产业的繁荣发展,多伦多生活垃圾的收运服务正在悄然脱离市政当局的管控。虽然市政当局与GFL公司签订了合同,为多层公寓提供生活垃圾收运服务,但公寓管理方及物业公司却可以选择不使用由市政当局规制的收运服务,转而直接与私营公司签订合同。目前,在多伦多全市6000余座多层公寓楼中,有大约30%选择了不使用与市政相关的收运服务。

    2、没有市政当局参与的市场化

    如前文所述,市政当局在与私营企业签订城市西区和怡陶碧谷的收运合同时,要求参与收运的企业必须适用市政设施,并且还要遵守城市对废物收运的规定,而一旦城市东区也实现了收运的市场化,市政当局也会采取相同的策略。但对选择不使用GFL公司收运服务的多层公寓楼来说,情况就很不相同了。在私有产业所有者与私营企业在签订收运合同(下文中此类合同介简称为私人合同)时,双方不会受到任何约束,既可以不使用市政当局的中转站和绿道填埋场,也可以不遵守市政当局对垃圾收运、循环利用的规定,也不需参加绿色垃圾桶项目。

    虽然私人合同本身并不会导致收运服务质量的下降,但问题的根结却在于,对签订了私人收运合同的大约2000座公寓楼来说,想要监控收运服务的具体情况,基本上就变成了不可能完成的任务。根据此类合同的规定,私营企业没有义务向市政当局开放自己的设施来接受检查,也不需遵守市政当局对废物分类的规定。虽然安大略省的法规对全省境内的所有废物管理活动做出了规定,但省政府制定的法规与市政当局的规定相比,无论是在针对性方面,还是在可实施性方面,都远远不及。实际上,在签订私人合同后,对收运服务进行监管的责任就落到了物业管理方的身上。

    随着越来越多的多伦多市民选择公寓楼作为自己的住宅,越来越多的废物收运服务进入了私人合同的范畴,导致市政当局对废物物流状况的掌控开始松懈,可能会令在停止向密歇根州运送废物后取得的管控成果付之东流。多伦多固废管理部门指出,市政当局不要说是对私人合同中的废物流进行管控了,就连这些废物到底都去往何处,都一无所知。根据安大略省的法律,私营企业即便重新开始想密歇根州外运废物,也不会受到任何管制;此外,市政当局也没有任何法律手段,能够让私营企业遵守其在循环利用、有机废物及废物分类方面的规定。

    对私营废物管理公司来说,密歇根州相对较低的倾倒费用有着不可比拟的吸引力,使该州成为了废物的集散地。虽然政治和环境上的压力最终令市政府停止了输出废物的行为,但同样的压力却可能对私营企业不会有任何的作用。

    近年来,时不时会出现居民对私营收运服务不满的报道。虽然与市政当局签订合同的公司也受到过批评(在西区收运服务市场化初期,物流问题尤为严重),但为私人合同提供服务的企业却有造成更为严重问题的潜力。居民们发现,私人合同的服务商长期以来都没有做好循环利用物料的分类工作,而媒体也时不时爆出此类服务商会将可循环利用的物料与不可循环利用的(在下文中简写为垃圾)混合起来一起运输。

    虽然上述指控听起来十分严重,但却也并非意味着收运服务商出现了违规行为。实际上,将可循环利用物料和垃圾混合起来有可能是有理有据的。举例来说,如果可循环利用的物料中存在过多的杂质,以至于无法对其进行循环利用,那么即便是对市政运营的卡车来说,将其与垃圾混合起来也不过是惯例罢了。

    市政当局会对受其管辖的卡车、中转站、填埋场进行定期检查,但对签订了私人合同的公司来说,具有检查权力的就只有雇主了。因此,经常出现的情况便是,在降低了服务费用后,企业受到监管的严格程度远远不及市政监管。也许许多为私人合同提供服务的企业仍然本着会环境负责的态度,保持着优良的服务水平,但不幸的是,在没有强力监管的情况下,没有人能够了解到真实的情况。

    归根结底,私人合同面临的问题的根结并不在企业一方,因为企业仍旧可以尽职尽责地对废物进行分类、运输、处置、循环利用,而是在于缺乏监管。为私人合同提供服务的公司不需遵守市政当局的规定,这就等于管理结构上出现了问题,为简化分类过程、使用廉价的处置方法,创造了条件。

    从总体上讲,特里市长提出的市场化计划不会改变目前的废物收运服务架构,收运服务仍将使用相同的填埋场和中转站,相当于市政当局只是将收运服务按照原有的运营方式外包给了私营企业,同时要求签订合同的企业继续遵守市政当局的相关规定。虽然这并不一定会取得比市政当局直接参与收运服务更为良好的结果,但却至少保证了,收运格局在服务方式和法规方面只出现了相对较少的变动,不会打破既有的格局。

    虽然市场化的支持者指出,市场化可以形成自由竞争的市场环境,使市政当局可以与企业签订更为有利的合同,但市场化的批评者却指出,这样的观点忽略了市场化的长期成本。不仅如此,一旦完全关停市政提供的收运服务,那么市场化就会成为不可逆的过程,即便将来通过私营企业获得收运服务的方法可行性出现了问题,想要重新回归市场化前的收运体系,也会变得毫无实际操作性可言。考虑到上述因素,市场化极具争议性也就不足为奇了。然而,与市政合同和私人合同间的差异相比,市场化与公共收集体制间的差别根本就不值得一提。不管围绕市场化产生的争议如何激烈,多伦多市多层公寓管理方与私营企业签订的私人合同正在悄然掀起另一场市场化的浪潮,其效应可能将远超于官方的市场化行为。随着多伦多市城市化进程的不断加深,高密度的住宅区将会渐渐普及,将会为私人合同的签订创造越来越多的机会。

    四、市场化实施的关键点

    1、市场化评估

    在对市场化进行评估时,有两个非常重要的因素,即市场化最终将会产生什么样的结果、以及市场化的过程将会造成什么样的效应。虽然将公共服务市场化有可能令服务变得更具效率,但却也有可能造成原有工作人员失业、原有公司解体等问题。所以说,提升公有制运营方式的市场化程度会遇到各种意想不到的情况,应当由政府部门加强监管,对市场化的成本和益处做出正确的评估。对任何地区的政府来说,在市场化时,都必须考虑不同的市场化策略是否适用于自己管辖的区域。

    2、全成本核算

    在对私营企业和政府提供废物管理服务的成本进行比较时,必须将所有的成本计算在内,既要计入直接成本,又不能放过间接成本。只有在对不同私营企业的成本进行全面的比较后,才能对市场化后的成本得出准确的估算。许多大型废物公司都劣迹斑斑,在签订废物管理合同时压低报价,然后在排挤掉所有的竞争者后,便开始提升管理费用。此类大型公司业务覆盖面极广,能够承受某项业务短期亏损带来的问题,从而在消除竞争后,实现对市场的垄断。一旦某地的政府处理掉了用于废物管理的车辆和大量设备,想要再次进入市场就十分困难,因为重新购买设备的资金投入要原高于购买服务的投入。


    3、想要令市场化成功要满足哪些要求?

    在对废物管理服务进行市场时,所需提供的产品和服务都是十分容易界定的,所以必须制订出量化的服务衡量标准。在与私营企业协商的过程中,必须在合同中列出所有的要求。

    建立起适当的政府干预水平也十分重要,理想的状态是确保收运市场井然有序,既不能因为过度干预而抑制了竞争,也不能让小微收运企业因过度竞争而破产。对规模较大的城市来说,最有效的途径为,将辖区分为数个区域,进行分区竞标,让私营企业和市政所有的收运企业(部门)都参与进来,从而既保证了最大程度的竞争,也消除了私营企业在竞标时串通一气,谋取利益的可能性。

    4、必要的保障措施与合同监管措施

    在美国,废物收运服务的市场化已经获得了许多成功,而无一例外的是,在所有成功案例中,政府都进行了适当的监管,避免居民成为不当市场行为的受害者。如果没有适当的服务评价和合同监管极致,对废物管理服务进行市场化反倒会令管理成本上升。下面列出的是几点对政府监管的建议:

    对制定合理的合同来说,应当规定发生通货膨胀时的补偿措施,使服务的费用符合当地的经济状况。

    在制定合同时,政府可以考虑加入条款,规定在服务提供商不能履行合同时,由政府接管废物管理的运营和相关的设备。

    政府部门必须雇佣称职的监察和管理人员,对合同进行监管。政府必须认识到的一点是,哪怕是有经验的现场督导人员,也不一定能够成为合格的合同监管人员。

    招标技术条款十分重要,所以政府应当听取来自监管者、雇员、承包商等多方的意见。

    合同应当包含明确的违约惩罚条款,让承包商清楚地认识到,违约的成本将远高于执行合同的成本。

    北美固废联盟的执行理事约翰·斯金纳指出,政府必须对固废管理服务负责,但这并不意味着政府必须是服务产业的所有者,也不意味着政府必须参与服务的实际运营。

    “市场化的底线是,政府虽然可以将部分、甚至全部的固废管理服务的运营工作承包出去,但却一定不能将监管合同的责任转嫁到公众(接受服务一方)的身上。在制定固废管理政策时,最重要是,保护公共健康、保证环境安全、确保物料和能量的回收。” 



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