阿姆斯特丹垃圾分类的矛盾与现实

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    可道  可持续商业评论 | 引言

    梵高的故乡荷兰,不仅有风景如画的乡野,自由开放的文化,还有享誉欧洲的生活垃圾分类回收政策。在荷兰,生活垃圾分类可不是一件小事,它涉及到居民生活的方方面面。作为欧洲最早实施垃圾分类回收政策的国家,荷兰的垃圾资源化率、回收率都是名列前茅的。然而,在荷兰的首都阿姆斯特丹,垃圾分类回收状况却不容乐观。事实上,阿姆斯特丹的垃圾分类回收情况甚至远低于欧洲的平均水平。为何在这样一个提倡“绿色”、“可持续”的国度会产生这样的矛盾?让可道垃圾分类调研小组为你缓缓道来。

    可道  垃圾分类调研系列之阿姆斯特丹


    一骑绝尘——领先欧洲11年的荷兰垃圾分类回收政策

    荷兰国土面积41,526平方公里,总人口为16,877,351人,人口密度为501人/km2,人均年均生活垃圾产生量为566kg。 荷兰一直以来都将垃圾分类回收作为管理生活垃圾的主要手段,早在2001年就有45%的垃圾分类回收率。而在2009年,荷兰就已经实现了50%的垃圾分类回收率,提前11年实现了欧盟固废管理框架协议的指导标准。在这之后,荷兰于2011年颁布了《固体废物管理指导意见的实施行动》,将欧盟制定的《固体废物管理框架指导意见》进行了本土化,完善了本国的相关法律体系。并于2014年发布《国家固体废物管理计划》,用以指导从2014年到2020年的固体废物管理体系发展。

    该政策制定的宗旨是对生活垃圾进行全面减量化,使垃圾焚烧与垃圾填埋量减小,节约资源和能源,降低碳排放,最终达到降低人类活动的环境影响的目的。值得注意的是,荷兰为本国的垃圾减量化、资源化设定了极为远大的目标。《国家固体废物管理计划》的核心目标是在2020年将生活垃圾的“资源化率”提高到99%。荷兰政府所提倡的99%“资源化率”,意味着生活垃圾通过材料回收再利用、生物质回收再利用、能源回收再利用(焚烧发电)等多种形式达到“99%资源化”,最终仅有总量的1%生活垃圾进入卫生填埋场。为实现该目标,生活垃圾的分类回收率必须达到60%以上。与此同时,生活垃圾的减量化将在2020年达到人均年均产垃圾100kg,比目前的垃圾产生量降低了82%。

    矛盾重重——拖了祖国后腿的阿姆斯特丹垃圾分类回收

    在这样一个垃圾分类回收高歌猛进的国度,首都阿姆斯特丹却呈现出另外一种光景。

    阿姆斯特丹城市面积为219平方公里,总人口为799,345,城市人口密度为4,923 人/km2,人均年产垃圾量406kg。阿姆斯特丹市共有八个行政区,其中一个为工业区,七个为居民区,各区的区政府负责本区的垃圾分类收集,并无统一的管理办法。阿姆斯特丹市采取定点收集的方式对生活垃圾进行分类回收,不提供上门收集的服务。在各大街区设置垃圾集中收集箱,纸、塑料和玻璃等在分类后装入指定的回收箱,生物质垃圾(园艺垃圾等)和餐厨垃圾等则装入有机物回收箱。值得一提的是,阿姆斯特丹的垃圾分类回收箱具有特殊的地下存储空间,每个垃圾定点收集箱拥有5立方米的地下容器。对于金属和大型家庭垃圾(例如报废电器),每区设有特定的集中回收站。对于饮料瓶、啤酒瓶这样的包装瓶,则由零售商直接回购再利用。

    带有地下存储空间的垃圾收集装置(摄于阿姆斯特丹)

    阿姆斯特丹的实际垃圾分类回收率却不容乐观,相对于每年人均产生的406kg生活垃圾,只对其中56kg进行了分类回收,这意味着阿姆斯特丹的垃圾分类回收率仅为14%,远远低于荷兰全国的平均垃圾分类回收率。在已分类回收的垃圾中,44%为纸张纸板;35%的玻璃;2%的塑料;1%的生物质;以及18%其它分类收集物(报废电器、大型废弃物等)。而各种可回收物的实际回收情况也令人失望,除玻璃和纸分别达到了58.4%和34.5%的回收率外,其它种类的可回收物仅有微量的分类回收。

    抽丝剥茧——细说阿姆斯特丹垃圾分类症结

    到底是哪些原因造成了阿姆斯特丹垃圾分类回收效果不佳的局面,可道调研小组对此进行了简要分析。

    一方面,阿姆斯特丹缺乏上门收集系统,且定点收集设施不足。荷兰对于各个地区的垃圾分类收集系统给予了高度的自由性,因此并不强制所有地区都提供上门收集的服务。而阿姆斯特丹的高人口密度、狭窄的居住环境使得市政府选择了占地面积更小,管理更方便的定点收集系统。对于219平方公里的城市面积,阿姆斯特丹市仅设置了3,000个集中收集点,即每70,000平方米的区块仅有一处垃圾收集点。根据可道调研员在阿姆斯特丹市的亲身感受,除非刻意从政府公布的垃圾定点收集设施分布图上查找,否则无法在街区内找到一个垃圾分类收集设施。试想市民王先生家最近的垃圾定点收集设施在五条街外,在快节奏的都市生活中,王先生还会每次都将生活垃圾巨细靡遗地进行分类,并提着大包小包去倾倒垃圾吗?恐怕他更多时候会选择不进行分类,或仅仅进行粗略的分类。设施不足带来的问题不仅如此,单个收集点的容纳量也成为问题。尽管阿姆斯特丹针对这种情况设计了带有地下存储空间的垃圾箱,但其容纳量仍旧堪忧,经常性出现垃圾溢出、居民将垃圾放置在收集点周围的情况。

    容纳量不足导致的随地堆放垃圾(摄于阿姆斯特丹)

    另一方面,阿姆斯特丹对于未进行垃圾分类回收的人并无有效的惩罚措施。尽管阿姆斯特丹设立了专门的“垃圾巡逻”人员,但其只针对未将垃圾放入收集设施而随地放置的人进行处罚(处罚的方式是根据垃圾内个人信息寄罚单),如果将未分类的垃圾投入收集设施,则并无相关的惩处。这意味着垃圾分类回收全靠教育劝导和居民自觉性支撑,缺乏强制措施。虽然阿姆斯特丹在垃圾分类教育上提供了相当完善的信息,在政府网站上很容易查询到区的垃圾收集点、分类方法、收集时间点以及热线等,但从实际的实施效果来看教育成果并不理想。或许居民从理念上接受了垃圾分类回收的教育,但在大城市快节奏、生活压力、垃圾定点收集设施数量少、容纳量低等多方原因的驱动下,并不能主动进行垃圾分类回收。

    因此,阿姆斯特丹就这样成为了荷兰的一个异类,在全国一片大好的垃圾分类回收形势下,保持了远低于平均水平的回收率。其内在的矛盾与现实,正是中国一些大城市在推行垃圾分类收集政策时将要面对的,它的案例或可为我们提供一些启示。

    它山之石——阿姆斯特丹垃圾分类对中国的启示

    首先,我们来看看阿姆斯特丹垃圾分类回收是谁运营的,又到底花了多少钱。

    虽然阿姆斯特丹市各区分别管理各自的垃圾分类回收事务,但主要的服务提供商是荷兰一家名为AEB的固废公司,该公司不仅负责垃圾分类回收业务,同时也涉足阿姆斯特丹的危废处理、垃圾焚烧、底灰飞灰处理产业,是一家综合性固废处理公司。由于阿姆斯特丹不止一家公司负责垃圾分类回收业务,且各公司的财务数据难以获得,可道调研小组从另一个方向对阿姆斯特丹垃圾分类回收的成本进行了核算。

    阿姆斯特丹的垃圾回收服务费用都来自于居民缴纳的市政服务税。单人住户需缴纳240欧/年的服务税,而多人住户则需缴纳320欧/年。由此我们可以估算阿姆斯特丹用于生活垃圾管理上的开销,调查显示市政服务税真正用于生活垃圾管理的部分占80-90%,阿姆斯特丹共有436,825户住户,其中240,699单人住户,196,126多人住户,因此可以计算得出阿姆斯特丹市用于垃圾分类回收的开销(需要特别提出的是这部分费用不止用于垃圾分类回收,还包括所有的固体废物管理开销)。

    那么这一亿欧元的垃圾分类回收费用对中国而言意味着什么呢? 2017年3月22日中国人民大学首都发展与战略研究院发布的《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》显示,北京市生活垃圾管理“收集-运输-转运-焚烧-填埋”全过程社会成本2253元/吨,包括收集、运输和转运社会成本1,164元/吨,焚烧处置(入焚烧厂后)社会成本1,089元/吨。而阿姆斯特丹市的垃圾收运成本折合人民币2200元/吨,几乎是北京的两倍。即使考虑到欧洲人力资源成本高、技术设备成本高的特点,这仍旧是远高于中国的垃圾收运费用,但它实际达到的效果却并不尽如人意。

    在如此高投入低回报的现实下,如何衡量垃圾分类回收带来的财政负担和环境效益,又从何处填补推行垃圾分类回收需要的资金缺口,值得相关行业的决策者深思。



    参考资料:

     [1] Basic information of Amsterdam/ Ntherland : http://www.worldometers.info

     [2] “Capital factsheet – Amsterdam/ Netherland”, European Commission.

     [3] “Assessment of separate collection schemes in the 28 capitals of the EU”, European Commission

     [4] About AEB: http://www.aebamsterdam.com/

     [5] Amsterdam official guidebook for municipal waste collection: http://www.iamsterdam.com/en/local/live/utilities-and-maintenance/refuse

    [6] 《北京市城市生活垃圾焚烧社会成本评估报告》,中国人民大学国家发展与战略研究院,中国人民大学首都发展与战略研究院

     

     

     

     作者简介

    唐兴帆,清华大学环境学院研究生

    巴黎高科国际环境管理高级硕士

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