国家发改委:全面建立垃圾收费机制(附国外经验)

    为深入学习贯彻习近平生态文明思想,认真落实全国生态环境保护大会精神,助力打好污染防治攻坚战,促进生态文明和美丽中国建设,7月2日,国家发展改革委发布关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见(发改价格规〔2018〕943号)。

    意见中明确,到2020年,有利于绿色发展的价格机制、价格政策体系基本形成,促进资源节约和生态环境成本内部化的作用明显增强;到2025年,适应绿色发展要求的价格机制更加完善,并落实到全社会各方面各环节,具体包括污水处理收费机制、固体废物处理收费机制、用水价格机制、电价机制等。

    关于固体废物处理收费机制,详细内容如下: 

    健全我国固体废物处理收费机制

    全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制,加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。

    (一)建立健全城镇生活垃圾处理收费机制

    按照补偿成本并合理盈利的原则,制定和调整城镇生活垃圾处理收费标准。2020年底前,全国城市及建制镇全面建立生活垃圾处理收费制度。鼓励各地创新垃圾处理收费模式,提高收缴率。鼓励各地制定促进垃圾协同处理的综合性配套政策,支持水泥、有机肥等企业参与垃圾资源化利用。

    (二)完善城镇生活垃圾分类和减量化激励机制

    积极推进城镇生活垃圾处理收费方式改革,对非居民用户推行垃圾计量收费,并实行分类垃圾与混合垃圾差别化收费等政策,提高混合垃圾收费标准;对具备条件的居民用户,实行计量收费和差别化收费,加快推进垃圾分类。鼓励城镇生活垃圾收集、运输、处理市场化运营,已经形成充分竞争的环节,实行双方协商定价。

    (三)探索建立农村垃圾处理收费制度

    在已实行垃圾处理制度的农村地区,建立农村垃圾处理收费制度,综合考虑当地经济发展水平、农户承受能力、垃圾处理成本等因素,合理确定收费标准,促进乡村环境改善。

    (四)完善危险废物处置收费机制

    按照补偿危险废物收集、运输、贮存和处置成本并合理盈利的原则,制定和调整危险废物处置收费标准,提高危险废物处置能力。综合考虑区域内医疗机构总量和结构、医疗废物实际产生量及处理总成本等因素,合理核定医疗废物处置定额、定量收费标准,收费方式由医疗废物处置单位和医疗机构协商确定。加强工业危险废物和社会源危险废物处置成本调查,合理确定并动态调整收费标准;在确保危险废物收集、运输、贮存、处置全流程监控,违法违规行为可追溯的前提下,处置收费标准可由双方协商确定。

    国外垃圾收费机制经验

    根据联合国环境规划署和国际固体废物协会所述,任何废物管理的收费模式都有四个主要模块:客户、运营商、管理收入、固定资产投入。客户不是废物产生者(居民),就是当地政府;运营商是实地提供废物管理服务的一方;管理收入即垃圾处理费,是支付固废管理费用的来源,是必不可少的模块;如果要采购新的基础设施,那么固定资产投资也是必要的组成模块。

    一、垃圾处理收费方式

    垃圾处理收费方式主要分为直接收取管理费和按产生量收费。直接收取管理费通常采用固定费率,也有可能根据家庭的人数、住宅的面积或价值、水电费的多寡来收取。按产生量收费指根据住宅产生废物的体积或重量收取费用,能够反映提供服务造成的真实成本;该方式不仅在西欧和美国已经得到了越来越多的关注,在一些发展中国家也开始得到运用。

    在不同的国家,负责收取费用(获取收入)的主体存在很大的差别。在西欧和亚洲的大部分地区,主体主要为市政当局,而在美国、以及大部分东欧和撒哈拉以南国家,主体则主要是服务提供商。虽然可以直接向产生者(居民)收费,但市政当局通常都拥有更为有效的强制性收费手段,比如与水电等其他公用事业费用共同收取,不仅可以降低管理成本,由于欠费会立刻对生活造成不便,还可以有效地提高缴费率。

    二、按产生量收费机制的必要性

    按产生量进行收费的机制与传统的固定费率不同,能够在废物产生者与废物的收运及处置间建立起联系。所有的按量收费体系都有一个共同点,即居民不是按照固定费率缴纳垃圾收运费用,而是必须按照排放量缴费,但可回收利用物和有机废物却可以得到免费的收运服务(可回收物居多)或收运费的优惠(有机废物居多)。实施此种体系后,居民就会受到经济激励,在减少生活垃圾产生总量的同时,增加可回收利用物和有机废物的分类投放量。换言之,固定费率的投放体系就像是自助餐,居民在投放时完全不受限制,而按产生量收费则是点餐制,消费(投放)多的居民将会付出更多的经济代价。

    三、按产生量收费机制的优缺点

    优点:

    废物管理的成本分摊更为公平,令废物收运处理服务的主要使用者成为成本的主要承担者;通过经济手段减少剩余废物的产生量,并同时促进废物的源头分类; 没有过分依赖投放行为规范来促进分类投放,而是依靠经济手段对居民进行激励;提升居民的分类投放意识和垃圾减量化意识;减少城市的生活垃圾产生总量,令所有居民都享受到由此产生的环境效益。

    缺点:

    有可能对低收入家庭形成经济压力;可能会引发非法倾倒问题;导致废物管理费收取的结果出现不确定性和可变性,从而影响废物管理的成本回收;无论是在项目设立时,还是在项目运行时,都会产生管理成本;在多住户单元楼式住宅区中实施困难;

    会遇到各种社会阻力。

    四、按产生量收费机制的实施方式

    按产生量收费的机制灵活多变,地方政府可以根据当地的情况采用适宜方式。总的来说,按产生量收费可以分为以下四种实施方式

    1.采用不同种类的投放容器。在进行上门收运时,让居民选择不同数量与容积的容器。只对投放至容器中的废物提供收运服务,从而达成限制废物产生量的目的。在欧洲和美国独院住宅居多的居民区,此种方式是最为常见的按产生量收费法,原因是该方式不会改变居民原有的投放方式,可以完美地融入社区现有的上门收运体系。

    2.授权垃圾袋。居民购买授权的垃圾袋进行投放,如果用非授权的垃圾袋进行投放则不能得到收运服务。销售垃圾袋所得收入提供对废物的收运及处置费用。由于在居民购买垃圾袋时已经对投放量进行了预先计费,所以与使用投放容器的方式相比,此种方式在产生者的实际身份和对号入座要求不是特别严格。

    3.贴纸及标居民在购买贴纸或标签后,将其贴附于用于投放的垃圾袋上。每张贴纸都相当于一定的投放量。此种方式与授权垃圾袋相似

    4.混合体系。居民首先缴纳一定量的固定费用(低于原先的固定费用),但当投放量超过投放容器容量后,就必须购买授权垃圾袋或贴纸。此种体系适用于正在从固定费率转型的社区。

    五、实施按产生量收费将会遇到的阻力

    1.社会阻力

    新设收费项目引发的阻力。习惯接受“免费”废物收运服务的居民会对新设的收费项目产生抵触情绪。

    对工薪阶层和低收入居民的影响。无论采取何种收费方式,废物收运费占工薪阶层和低收入居民收入的比例都将远高于高收入居民的收入比例。

    环卫工人的职责变化。除非使用自动化的收运体系,实施新收费制度将会成为环卫工人的新职责。

    2.管理方面的阻力

    管理成本上升。按产生量收费会对市政管理产生新的需求,有可能在人员配备、收费体系、运营等方面产生新的成本。

    费用收取量的不确定性与波动性。实施按产生量收费就等同于采用价格杠杆来推动废物的减量化和可回收利用物的分类投放。

    强制执行手段。在有机废物收运的过程中出现不遵守投放规则的行为时,不能像在收取水电费一样,简单地通过“停止服务”来作为强制手段。

    3.物流方面的阻力

    收运基础设施的局限性。不同区域需要选择不同的投放手段和设备,导致决策者在确定投放方式时受到限制。

    计量设备的局限性。需要针对不同的基础设施配套对应的计量设备及管理工具。


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